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Fonction publique : l’art de relancer des réformes avortées ou mal nées



Le Premier ministre, Édouard Philippe annonce les premières mesures décidées à l'issue du premier comité interministériel de la transformation publique, le 1er février 2018.

Les premières mesures dévoilées en février sur la gestion des ressources humaines des agents publics, à l'occasion du comité interministériel de la transformation publique, s’inscrivent dans la droite ligne des politiques lancées depuis au moins dix ans. 


C’est l’histoire d’un plan de réforme pour la fonction publique qui a surpris. Par son timing d’abord. Dévoilées le 1er février lors du premier comité interministériel de la transformation publique (CITP) – la nouvelle instance d’arbitrage en matière de réforme de l’État qui réunit les membres du gouvernement concernés –, les mesures de ce plan ciblent essentiellement le volet ressources humaines, habituel parent pauvre des réformes. Alors que tout le monde attendait des mesures davantage tournées vers les politiques publiques, la gestion des agents publics a été à l’honneur – quasi exclusivement – de cette première grand-messe interministérielle. “La RH, c’est vraiment l’acte I de la transformation, plaide Thomas Cazenave, délégué interministériel à la transformation publique. Notre conviction, c’est qu’il n’y aura pas de lancement de grands chantiers de transformation, notamment interministériels, si on n’a pas déjà ouvert les grands sujets transversaux comme la RH ou le numérique. Et on sait que le dialogue social pour mener de telles réformes prend du temps. Il fallait donc ouvrir la discussion tout de suite.”

Dans ce plan, une mesure a également surpris, celle prévoyant un plan de départs volontaires, que tous les médias ont mise en exergue. De quoi éclipser grandement au passage les autres propositions de fond. L’annonce faite par le ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérald Darmanin, à l’issue du CITP ne figurait pourtant qu’au détour d’un quart de phrase implicite du compte rendu diffusé à la presse. Pour le reste, les pistes égrenées n’ont, sur le fond, rien de surprenant et s’inscrivent dans la lignée des politiques initiées déjà depuis dix ou quinze ans. Des réformes souvent avortées ou mal nées.

Le plan de départs volontaires. Alors que près d’1 million d’agents des 3 fonctions publiques vont quitter mécaniquement leur poste dans les cinq prochaines années (soit par une fin de contrat, soit à l’issue d’un départ en retraite, du fait de la pyramide des âges), la mesure n’a pas forcément convaincu. A-t-elle une réelle utilité ou est-ce un gadget de communication ? se sont interrogés certains.

Probablement un peu des deux. La mesure permet au gouvernement d’user des mots qui claquent et du rouge qui tache. Un procédé toujours populaire dans certains segments de l’opinion. Il est vrai aussi que tous les départs en retraite ne se feront pas là où les employeurs publics en auront nécessairement besoin. La mobilité (géographique ou fonctionnelle) prévue par les droits et obligations du statut permet en théorie de procéder à des redéploiements, mais elle reste faible et est de moins en moins acceptée socialement. À cet égard, le compte rendu du CITP faisait cruellement remarquer qu’en 2015, dans la fonction publique d’État, ils n’étaient que 3,7 % à avoir changé d’employeur au sein du versant État et 0,6 % à avoir changé de versant… En attendant de meilleurs résultats en la matière, le gouvernement Philippe joue donc (aussi) la carte du plan de départs. Car l’objectif reste bien de supprimer 50 000 postes dans le versant État. Un objectif qui, selon certains experts, se traduira par le non-remplacement d’un agent partant en retraite ou achevant son contrat sur 8.

Les exemples de plans de départs volontaires incitent à la prudence. Tout le monde a par exemple en tête le revers canadien, qui avait vu des départs massifs financièrement encouragés dans les années 1990 par le gouvernement de l’époque. Des années plus tard, il avait fallu réembaucher pour reconstituer cette élite administrative évanouie. Car les meilleurs étaient partis. Un “succès” en forme de gâchis. En France, l’indemnité de départ volontaire mise en place sous la Présidence Sarkozy s’est révélée un échec. En cause, un pécule trop faible pour apparaître incitatif, desservi par un contexte économique et social peu porteur. La crise financière et ses conséquences sociales d’ampleur n’incitaient pas à la prise de risques. Le bon dosage se situera entre les deux : un dispositif suffisamment incitatif, mais pas trop quand même. La manœuvre suppose aussi de savoir quelles cibles l’on veut atteindre : les cadres et hauts cadres proches de la retraite dont les rémunérations pèsent sur la masse salariale ? Peut-être, même si ce serait alors à rebours des tendances des dernières années.

Pour le moment, le gouvernement se contente d’expliciter son projet en faisant valoir une stratégie qu’il déploie déjà beaucoup dans le secteur public depuis l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron : un menu à la carte. Les plans de départs “ne vont pas s’adresser à l’ensemble des quelque 5 millions et demi de fonctionnaires, a tenté de déminer le secrétaire d’État en charge de la Fonction publique, Olivier Dussopt, dans nos colonnes quelques jours après le CITP de février. Leur caractère ne sera néanmoins ni obligatoire ni automatique. Dans le cadre d’une transformation ou d’une réorganisation de service, les employeurs sont d’ores et déjà dans l’obligation d’offrir une solution de reclassement.”

La rémunération au mérite. Ce sujet, sensible, est pourtant aussi vieux que le statut de la fonction publique lui-même. Déjà, l’article 35 de la loi de 1946 refondant le statut prévoyait des “primes de rendement” (sic), si les “normes” de rendement étaient dépassées. L’équipe d’Édouard Philippe a choisi un vocable moins taylorien et moins provocateur. Mais l’esprit reste le même. Une part de la rémunération doit être liée au mérite et à l’atteinte des résultats “individuels et collectifs”, dixit l’exécutif. Archiprudent sur le sujet, le gouvernement ne fait pas de l’individualisation l’alpha et l’oméga de sa politique, bien conscient que toutes les situations ne se prêtent pas nécessairement à une objectivation quantitative. Tout dépend de la nature des missions du service, de la définition du poste et aussi, parfois, du niveau hiérarchique. “Ce sont toujours les mêmes débats, s’exaspère un ancien directeur général de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), pas convaincu par l’individualisation des grandes masses. Qu’est-ce que c’est que la performance d’un agent de catégorie C dont la mission reste la reprographie de documents ?”

Depuis dix ans, les exécutifs successifs ont planché sur le sujet. En 2009, la droite a mis en place une prime de fonctions et de résultats (PFR) surtout à destination des cadres supérieurs. Une prime trop connotée “performance” aux yeux des syndicats. Après moult tergiversations, la gauche “hollandaise” a supprimé la PFR et l’a remplacée par un autre dispositif : le Rifseep*. Une usine à gaz qui a contribué à diluer l’approche par la performance, pour certains. Un dispositif suffisamment souple pour que chaque employeur puisse en faire un peu ce qu’il veut selon la culture de la maison et l’audace – sinon le courage – de ses chefs, jugent d’autres observateurs.

Mais cette prime a une vertu. En déployant des cadres communs et plus transparents à une grande échelle, elle a permis d’entamer un travail de rationalisation du maquis indemnitaire, repu d’inégalités, et vise une application large, pour 600 000 agents, là où la PFR ne touchait que 63 000 agents. Une prouesse dans cette fonction publique morcelée par les cultures et les identités, propices à tous les silos. Mais quel que soit le dispositif retenu, le gouvernement devra, pour convaincre, démontrer qu’il est prêt à mettre de l’argent sur la table. Car encourager a un coût, indéniablement. Or tout le monde en convient, la mise en place du Rifseep a particulièrement souffert du contexte budgétaire, même si l’outil a quand même permis de procéder à quelques rattrapages ciblés, par exemple dans la filière sociale.

Alors que la PFR avait pu bénéficier, sous l’ère Sarkozy, d’un contexte très favorable (les fameux retours catégoriels, parfois énormes, en compensation des suppressions de postes), le nouveau régime n’a, lui, pas pu compter sur une telle manne. Les suppressions de postes se sont pourtant poursuivies sous l’ère Hollande… Le cadre budgétaire paraît d’autant plus contraint que la réforme a instauré une garantie contre les pertes de salaire lors de la bascule, et ce jusqu’à ce que l’agent change de fonction.

Pour avancer sur la rémunération au mérite, le gouvernement d’Édouard Philippe devra enfin et surtout réaliser un travail qu’aucun de ses prédécesseurs n’a véritablement mené : une discussion de fond avec les syndicats sur la définition des mérites individuel et collectif selon les métiers et les fonctions, mais aussi sur l’engagement, les dispositifs d’évaluation ou encore le taux d’encadrement. Reste toutefois une inconnue : les syndicats, souvent rétifs à une rémunération individualisée, qu’ils perçoivent comme une “note de gueule”, accepteront-ils de s’asseoir autour de la table ? Rien n’est moins sûr. La discussion reste historiquement compliquée, même sur l’intéressement collectif, en théorie un peu moins polémique. En 2010, le ministre de l’époque, Éric Woerth, en avait fait l’amer apprentissage, en proposant d’étendre à toute la fonction publique le principe de l’intéressement collectif, déjà présent ici ou là dans le secteur public.

Le ministre Woerth avait alors proposé de fixer un montant annuel : une prime pouvant atteindre 350 euros et versée de manière indifférenciée à tous les agents d’un même service si les objectifs définis à l’avance étaient atteints. Une somme rondelette à l’échelle de la fonction publique, où les montants de cette ampleur ne sont pas légions. Mais le ministre avait assorti cette prime d’une petite condition… individualisante ! On ne se refait pas. Dans cette version du dispositif, le chef de service aurait en effet conservé la faculté de ne pas verser cette prime à un ou plusieurs agents qu’il n’aurait pas jugé(s) suffisamment méritant(s). Les syndicats avaient alors refusé cette marge de manœuvre laissée au chef de service, adeptes qu’ils sont du “pour tout le monde ou pour personne”. Alors, ce ne sera personne, avait répondu en substance le ministre Woerth, reparti avec sa prime sous le bras. Dix ans plus tard, qu’en sera-t-il avec l’équipe Macron, qui ambitionne précisément de laisser plus de latitude à l’encadrement de proximité ?

Réformer le dialogue social. “Simplifier” et “déconcentrer” les instances représentatives du dialogue social pour rendre celui-ci plus “fluide” et le “recentrer sur les enjeux les plus importants”. Les termes ont hérissé les syndicats, qui n’en ont, pour l’instant, pas trop fait sur le sujet. Ce point revêt pourtant pour eux un enjeu central, celui de la survie. Si le discours du gouvernement reste encore assez flou, l’équipe au pouvoir a bien dans son viseur les 22 000 instances de la fonction publique et singulièrement, au sein de l’État, les 5 500 équivalents temps plein (ETP) employés à ce dialogue social, selon des chiffres donnés par une source proche du dossier.

Pour l’heure, l’exécutif joue la concertation et ne dévoile pas vraiment son jeu. Mais il laisse filtrer son projet par petites touches, comme réformer les commissions administratives paritaires (CAP), consultées pour chaque promotion, avancement et mobilité des fonctionnaires (hors concours) et massivement suivies. Un totem pour les syndicats, qui se sont beaucoup construits dans la fonction publique autour de la défense des situations individuelles. L’idée pourrait être de transformer ces CAP en structures d’appel pour les cas estimés litigieux. Ce serait les vider de leur substance, accusent certains. “Aujourd’hui, l’unique raison pour un fonctionnaire de se syndiquer, c’est de pouvoir être défendu en CAP, assure un ancien DGAFP. Et les syndicats en sont parfaitement conscients. Ils sont déjà confrontés à une désertification des militants, comme partout en Europe, alors si vous ne rajoutez même plus la « carotte » CAP, ils n’auront plus beaucoup d’adhérents…” Sous la Présidence Sarkozy, une tentative de réforme des CAP avait déjà été balayée par les syndicats.

Pousser la logique du contrat dans les recrutements. À dix ans d’écart, les discours se ressemblent comme deux gouttes d’eau. “Je suis convaincu que pour certains emplois de la fonction publique, il serait souhaitable qu’on laisse le choix aux nouveaux entrants entre le statut de fonctionnaire ou un contrat de droit privé négocié de gré à gré”, claironnait Nicolas Sarkozy lors de son premier discours en matière de fonction publique, prononcé à l’institut régional d’administration (IRA) de Nantes le 19 septembre 2007. Dix ans plus tard, l’ambition reste la même, applaudie des deux mains par nombre d’employeurs publics toujours en mal de souplesse. « Les possibilités de recourir aux contrats seront largement étendues, notamment pour les métiers ne relevant pas d’une spécificité propre au service public », énonçait le compte rendu du CITP.

De fait, depuis vingt ans, les théoriciens de la fonction publique se sont souvent cassé les dents en cherchant à définir de manière plus pratique la “spécificité propre au service public”. Avec souvent un cas complexe qui sonne vite le glas de la discussion : les enseignants (au nombre de 800 000) exercent-ils une mission propre au service public et donc différente de celle assurée par leurs homologues des écoles privées, délivrant des diplômes équivalents et reconnus par l’État ? Le Président a par avance tranché ce débat en répondant positivement, mais l’exemple montre à quel point l’exercice s’avère aussi politique que tactique. La définition des spécificités propres au service public s’apparentera in fine à un travail de dentellière, métier par métier, sous haute pression politique.

En pratique, le nombre de contractuels dans la fonction publique a stagné ces dernières années. Une étude de la DGAFP sur la période 2011-2015, publiée en novembre dernier, montre que la présence de contractuels est stable depuis cinq ans et apparaît un peu plus élevée dans la territoriale (25 %) que dans l’hospitalière (21 %) et l’État (19 %). Sur ce sujet, la pression syndicale reste assez forte, notamment autour de la titularisation des contractuels, parfois présents depuis longtemps dans le secteur public. La volonté politique exprimée en 2007 n’a pas été suivie d’un réel élan. “L’ironie du quinquennat Sarkozy, c’est qu’il a débuté par le volontariste discours à l’IRA de Nantes et qu’il s’est achevé par la loi Sauvadet de titularisation des contractuels !” grince un haut fonctionnaire. Manière de tempérer les espoirs que pourraient susciter les ambitions “macroniennes”…

* Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel.